【摘要】2019年12月《文化产业促进法（草案送审稿）》面向社会征求意见。这部法律在起草之初，被寄予能解决文化产业发展中的一些关键性问题、促进文化产业持续和快速发展的社会期待。从文本来看，尽管政府、社会和学界对文化产业的重大价值和作用已经形成了基本共识，但在文化市场与政府关系的模式上、文化体制改革措施和政策的保障上，还是存在措施力度不足和刚性约束力不强的问题。在文化产业发展过程中，国家需要建立超越行政渠道的社会共识表达渠道，并且从技术层面加强法律执行的刚性约束。《文化产业促进法》作为具有前瞻性的制度架构，在经济发展和制度创新上具有重大意义。尽管《文化产业促进法》的文本已经包含了诸多成功的经验，但就国家战略目标而言，仍然存在很大的修订和优化空间。
【关键词】《文化产业促进法》；文化产业；文化立法；数字信息技术；政府管理
近十多年来，我国文化产业和法律学界对文化产业立法的研究形成了一个小的热点，先后有一批学者提出了自己的看法。这些学者提出了文化产业促进法的议题和基本构想。其中，赵玉忠教授编著的《文化产业法学通论》尽管是一部通用性的教材， 但内容却涵盖了文化产业涉及的主要法律内容。与此同时，一些学者在对中国文化产业政策进行探讨时，也间接涉及文化产业立法问题。这些文化产业政策的讨论，也为文化产业立法提供了经验基础和学理性的依据。
2015年前后，经过国家文化部门近五年的筹备和前期研究，《文化产业促进法》（以下简称《促进法》）进入立法起草程序，学界对文化产业的讨论从泛化议题深入定位、思路和框架的层面，同时进行中外立法比较，其研究深度和广度都有所深化。一些参与法律文本起草的学者和初稿意见讨论者，也对《促进法》的立法依据、基本问题和保障措施等进行了公开讨论。例如，2012年3月华中师范大学教授、全国人大代表周洪宇教授在全国人民代表大会期间提交了《关于制定〈文化产业促进法〉的议案》，议案从国外经验、前期工作积累等五个方面论述了制定该法的可行性与必要性。武汉大学教授郭玉军专门讨论了文化产业概念与范围的法律界定。作为相关课题承担人的贾旭东、周刚志、傅才武等专家先后发表《文化产业促进法立法的必要性和可行性》《“文化产业促进法”基本问题探析》《文化产业发展成功经验上升为国家意志》等文章。这标志着这部历经数年起草、数十次讨论的法律文本就法律名称和基本构架等达成共识。
本文认为，《促进法》作为具有前瞻性的制度架构，尽管从无到有是一大进步，但文本中对数字信息技术的全面渗透性和革命性影响评估仍然不充分，其相关政策的措施力度不强，仍然有待优化改进之处。特别是在2010年后中国文化产业从高速增长转入中速增长的关键时期，尤其需要重新认识信息革命的大背景下科技对文化产业的重大“杠杆作用”，并以此为基础科学定位政府的职责。
一、深化数字信息技术革命对文化行业的颠覆性影响的社会共识
（一）深刻认识信息科技发展对我国文化行业的颠覆性改变
人类文明的演进历程，若以“生产范式”革命为标准来考量，大致可归结为三次大的“阶梯跃升”：约１万年前的农业革命、500年前的工业革命、当下正在进行中的信息革命。每次革命都通过对生产方式和生活方式的颠覆，重构了人类社会的时空拓扑结构。尤其当下的信息革命（数字技术革命），已显示出超越人类信息传播的时空阻隔和人类智力局限的绝对性，让传统社会中的巨大社会交往成本、交易成本和学习创新成本，降低到可接受的低成本水平，人类社会的总体结构由此与前信息时代的任何社会形态都大有不同。
在文化领域，科学家依据信息传播的水平和能力的差异，将人类社会划分为口语传播时代、文字传播时代、印刷传播时代、电子传播时代和数字传播时代。在人类文明的进化史上，信息技术的升级导致的信息传播速度和效率的提升、广度的拓展和能量级的变化，极大地加速了信息交流和不同领域知识的积累和创新进程，为国家文化、经济和社会发展注入了源源不断的动力。文明的进步在于传播，文化产业的发展更是离不开信息传播技术，每一次传播技术的创新都会为文化产业的发展带来新的变革力量。而文化作为一种社会结构性的力量，与经济、政治和生态文明一起，成为人类社会发展的动力来源。
移动互联时代真正搭建起了“一个超越历史上全部既有知识的平台，在其上演绎出一幅全球化、个人化、现代化、社会化、信息化交相融合，此起彼伏的宏伟动人图景”。对于文化行业来说，进入21世纪后，数字信息技术以空前的渗透性和广域度对文化生产、传播和消费方式造成了全域性的冲击。与历史上的所有变迁的形态不同，数字信息技术对基于类型技术上的文化行业是一种革命性的影响，颠覆了传统文化行业（所谓“小文化”部门）的技术合法性基础。由于数字信息技术的本质是平台技术，与文化行业所依赖的类型技术是属性不同的技术类型，平台技术的开放性和通用性特征，具有抹平由类型技术所支撑的传统文化行业之间的专业性差异及管理边界的能力。平台技术具有为任何类型技术的使用者提供“底盘”支持的特征，能够同时为众多产品生产线或产业链提供技术支持，也能够为类型技术提供信息平台、数字平台和网络平台支持。从这一意义上说，平台技术既构成了所有类型技术的“母体”，又建构了大文化传媒行业的技术合法性。目前在文化产业领域，以云计算、移动互联网和人工智能为核心的各种云平台构成的平台技术，从根本上改变了各类文化行业类型技术的存在方式和生态环境，逐渐打通行业之间的技术壁垒，实现了类型技术之间的不断融合。这种类型技术之间的融合，一方面促进了文化产业各行业部门之间的融合，以及文化产业与相关产业的融合；另一方面让文化企业的生产和经营活动，更加依赖政府和超级平台企业的综合性管理技术。
（二）技术的颠覆式创新推动文化体制的结构改革
40多年来，中国文化体制改革延续“机制性创新”（边缘性创新）和“体制结构性改革”（核心制度创新）两种路径模式，分途演进。人们考察到的多数改革样本，尽管被称为“体制改革”，但本质上只是机制（边缘性）创新，是量的变化而非质的改变。
进入21世纪，随着数字信息技术的飞速发展，技术作为推动文化生产关系改革的底层力量，倒逼文化体制的结构改革。现代文化产业的出现就是社会经济方式适应数字技术变革的结果。借助互联网平台及相关数字信息技术，网络游戏、社交、视频、新媒体等新兴文化样式层出不穷，网络与文学、动漫、电影等传统文化产品相结合，为传统文化业态带来了新模式和新思维，也带来了企业管理结构和政府职能结构的深刻变化。特别是5G时代来临，信息化和智能化将渗透到经济、文化、社会、生态和管理的各个层次与环节，将使整个人类社会的生产和生活方式产生深刻和广泛的变革。在5G技术环境下，文化产业的生产和分配技术、文化产品形态、商业模式、管理结构等，将与传统文化产品生产、分配、交换、消费、管理方式呈现出明显的“代际差异”。5G技术也将与人工智能、物联网相结合，文化与科技将在更多应用场景中实现深度融合，平台管理结构、“互联网＋政府”，将是5G技术创新对文化体制改革的总要求。
数字信息技术的飞跃发展，推动了政府文化管理从“量变过程”转向“质变过程”。这一阶段不同于前几个阶段的特殊之处在于，技术的颠覆式创新推动文化领域进入“关键时间”，即文化生产关系将会在3~5年的短时间内从渐进变革一步踏入颠覆性创新。新中国成立以来基于类型技术建立的文化行业结构，在以5G技术为主的数字技术的撞击下，被拉入从管理结构到内容、形式和手段的全方位创新裂变过程。这一裂变过程与前30年相比，将体现为一种全行业从未有过的“剧变”，如果从电子技术诞生以来的一个较长阶段看，就是一种历史性大变局。这种大势的变化同时要求政府强化对文化科技战略的管理职能。
二、发达国家通过法律促进文化和科技融合的经验
（一）技术创新引领业态创新，是发达国家文化产业竞争力的“密码”
文化产业的高新科技化是整个西方发达国家文化产业的突出特征。目前，世界文化产业强国在文化产业结构优化的过程中，均注重通过文化产业的科技牵引，以提升国家整体文化产业的结构竞争力。综观世界文化市场，美国依然占据电影产业、数字出版业、数字音乐产业、电子竞技业等关键产业的“头雁”位置。
美国一直引领着全球文化技术的发展。３Ｄ游戏引擎技术的成熟，跨平台游戏移植工具的开发，虚拟现实、云计算技术的发展，都为美国移动游戏行业的发展提供了强大的技术支持。从20世纪20年代新技术革命促进美国媒体产业的快速成长，到20世纪50年代第三次技术革命所推动的传播媒介、版权产业的繁荣，再到21世纪“互联网＋”推动电影、电视剧、数字音乐、电子图书等在全球范围内的传播，美国一直占领着世界文化产业的“高地”。
以美国出版业为例，信息技术的应用和移动终端的发展，以及知识传播和获取渠道的变更，极大地影响了传统的纸质出版样态。作为美国最大的一家网络电子商务公司，亚马逊于2007年11月采用电子墨水技术推出了第一代电子书阅读器Kindle，使用者可以随时随地通过这一电子书阅读器阅读海量图书，且电子书的价格比纸质图书更加低廉。在随后几年内，Kindle不断完善技术、更新换代，连续九年成为全球畅销的电子产品。它在为读者提供大量图书内容和便捷阅读体验的同时，也搭建了一个全球范围内的文化产品应用和文化技术交流平台。这一案例表明，借助于数字信息技术，新型文化生产、传播和消费的数字产业链实现了对传统图书产业链的升级替代，既能保留传统文化产品的实质内容，又能在消费载体和消费方式上更为贴近互联网时代下大众数字化的消费需求。
此外，日韩两国政府也积极促进动漫、游戏等领域数字技术工具的开发和应用，在人才培养、关键技术研发和市场化应用等相关技术研发领域处于领先位置，并在全球专业市场中形成了强劲的国际竞争力。
（二）政府在促进文化与科技融合中的独特作用
1.美国完善的知识产权激励体系
美国是世界上第一个将知识产权保护写进宪法的国家，1790年就颁布了第一部《版权法》。之后随着技术革新以及文化产业的实际需求，历经数次修订，并赋予商标、版权、专利同等重要的地位，将之纳入知识产权保护体系。《版权法》《商标法》《专利法》《反不正当竞争法》等成为美国知识产权法律体系中的主干法。《贝多尔法》《联邦技术转移法》等旨在界定国家投资所产生的科技成果的知识产权归属和权益分配等问题的法律，为美国知识产权市场化经营提供了重要的法律保障。《专利质量提高法》《专利改革法》则进一步明确和加强了专利市场的规范。
随着互联网技术的发展，美国1998年颁布了《数字千年版权法案》，以适应网络时代版权市场的发展变化，加强网络版权的保护，推进美国文化市场与国际市场接轨。与此同时，美国也积极引领国际版权公约的制定，成为国际版权保护规则的主导者。国家健全的知识产权保护体系，调动了科研人员创意创新的积极性，加之其在全球范围内吸引高新科技人才和优秀文化人才的政策，从而能够积累建立基于宏大人才队伍和技术队伍的文化产业优势。版权产业的发展给美国经济带来了巨大的发展空间，在美国经济发展中占据重要的地位。健全的科技创新体系与版权法保护体系，使美国在数字信息领域的关键技术研发和创新占领技术和产业制高点，支撑着美国成为世界文化产业的头号强国。
２.英、法政府对文化产业的全方位支持
英国是文化创意产业大国，其文化创意产业包括广告、建筑、艺术品和文物交易、工艺品、设计、时装设计、电影和音像、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、软件与计算机游戏、广播和电视等多个行业，英国政府和企业高度重视高新技术在文化产业中的应用，使英国成为文化创意与高新技术完美结合的成功国家之一。
英国在文化创意产业上的成功，一个重要的原因在于政府对培养文化创意人才的重视。其政府主导下的高校与社会合作的人才培养体系，为该国文化创意产业发展提供了源源不断的人才储备。英国政府分别于1998年和2001年出台了《英国创意产业路径文件》《英国创意产业专题报告》，确立了国家、学校、企业、社会协同合作的人才培养思路和培养方式。英国的文化传媒企业在政府文化和传媒部的主导下，积极地与大学合作，共同设立“创意产业高等教育论坛”，不定期邀请专家学者为业界精英举办讲座和培训。英国产业技能委员会则在高校为电影、电视、多媒体等行业的从业人员举办为期三年的人才再造教育和培训。英国培养创意产业人才的高校都与业界紧密相连，如设计专业与业界知名的设计企业、名牌服饰厂商等紧密合作，把“教室”搬到“车间”，以“工作坊”的形式，引导学生在“做”中学，通过不断实践提高学生创意能力。
法国是欧洲的文化产业大国。法国还凭借完备的立法措施与制度建设，使文化产业发展获得了有力的保障。法国没有制定统一的文化产业促进法，但文化产业单行法却涉及文化遗产、新闻出版、文学、视听、电影、艺术等各个领域。法国构建了政府“干预”色彩浓重的文化保护制度、层级分明的文化产业管理制度、多方协调的财税支持制度。
３.韩、日两国政府制定了文化产业的专门法
2000年，韩国颁布了《文化产业振兴基本法》，正式将文化产业发展作为国家文化立国战略。此后为了应对２１世纪数字信息技术的挑战，2002年又制定了《网络数字内容产业发展法》，2010年修订为《内容产业振兴法》。法律在文化产业的迅速崛起中发挥了重要作用。随后，韩国不断对文化产业的立法体系进行完善，相继颁布一系列法律法规，比如《著作权法》《演艺法》《音影法》《文艺振兴法》《观光振兴法》《出版及印刷振兴法》《演出法》《电影法》等，韩国政府对文化产业的重视和政策力度，远在一般国家之上，这一制度成果也体现为韩国文化产业发展的成果。
法律是日本文化产业发展的强大推动力。日本文化产业的立法模式存在“基础法加单行法”之说，日本文化产业法律制度主要包含“以准则主义为主的市场准入制度，文化产业的知识产权创造、运用与保护制度，以及包括行政指导、财税支持、信息公开、人才培养、市场培育在内的各种支持制度”。这些相关法律主要有文化艺术振兴基本法、知识产权基本法、信息技术基本法、内容促进法四大类，包括《著作权管理法》、《文化产业振兴基本法》、《高度信息通信网络社会形成基本法》、《文化艺术振兴基本法》、《知识产权基本法》、《内容产业促进法》（“关于促进内容的创造、保护及活用的法律”）、《文化遗产保护法》、《文字、印刷物文化振兴法》、《关于推进国外文化遗产保护国际合作的法律》、《观光立国基本法》等。“战后日本内容关联的政策从出版等领域的统制废除开始，60年代为表达自由的保障、文化艺术振兴注入强力。70年代整备著作权法制的同时，也谋求电影制作奖励等娱乐产业振兴政策。”
例如，日本政府高度重视数字信息技术在促进文化资源数字化、原创内容创作以及文化传播中的重要作用。2004年5月，日本政府颁布《关于促进内容的创造、保护及适用的法律》（简称《内容产业促进法》），特别强调了数字信息技术对内容产业发展的意义，一方面旨在利用各种手段促进文化内容的市场流通，确保国民拥有接触内容产品的渠道和机会；另一方面明确了国家和地方公共团体在内容制作、收集、保存、发布等方面的职责。
三、《促进法》文本所体现的实践进展与局限
（一）《促进法》文本所体现的实践成果
《促进法》是国家扶持文化产业发展的“一般法”“主干法”“综合法”，具有将文化产业领域的政策措施和管理经验“法典化、规范化”的社会建构功能。周刚志等认为，知识产权法等“文化私法”主要体现为“定分止争”的“裁判法”，文化产业促进法则主要体现为引导和激励市场主体发展的“赋能法”“奖助法”。据统计，目前我国在文化产业领域共制定了５部法律，22部行政法规，500多部行政规章、地方性法规和地方政府规章。政策内容高度分散，甚至相互冲突，中央政府与地方政府对文化产业的管理和资助行为，多体现在政策性文件之中，缺乏高阶位的制度稳定性。而《促进法》承担了这一历史性任务。《促进法》必须提供一种“明确的统摄性概念”，以总揽与文化产业相关的专门法（如《电影产业促进法》。《促进法》既有利于促进有关文化产业政策措施的体系化、预期化，又能够带动文化产业立法体系的系统化和结构化。
21世纪以来，中国文化产业领域以信息技术为基础的产业门类快速发展。自媒体、网络视听、网络游戏、网络文学、网络动漫等新兴文化业态的出现极大地突破了原有的文化产业结构，形成了一大批集出版、传媒、电影、文学、动漫、游戏等多业态于一体的平台企业。同时，在新兴数字文化行业的带动下，出版业、电影业、广播电视业、旅游业等传统文化行业也逐步紧跟互联网、云计算、大数据等信息技术浪潮，从而实现了文化产业的整体优化和升级。这一文化产业的实践进程对文化产业立法提出了明确的要求。
例如，《促进法》中专门设置第六章“科技支撑”，旨在“推动文化和科技深度融合，提升文化产业科技支撑水平”。第六章第５１～５８条规定了“文化科技融合”“技术创新体系”“资源数字化”“培育新业态”“改造传统产业”“装备制造业”“技术标准”“技术评估”等多项措施。其立法内容包含从文化科技研发和创新到应用，再至制定和实施文化产业技术标准、实施文化产业关键技术应用安全评估制度等方面，覆盖了文化与科技融合的主要领域和核心技术。
（二）《促进法》文本所体现出来的局限
1.政府作为“守夜人”，应对数字信息技术对传统文化冲击的政策力度不足
数字信息技术对人们的生活方式和文化消费方式产生了根本性影响，使文化消费方式实现了从在地消费和实物消费到数字化消费的根本性改变。传统的读书、看报、收听广播、观看文艺节目等文化消费方式也迅速被数字文化消费所取代，移动互联网和云计算借助于移动终端基本占据了人们的碎片化时间，几乎一切文化娱乐活动均能通过互联网实现。传统文化业态也因落后于数字信息技术进步的节奏从而处于“边缘化”困境，包括社会对传统行业的关注度持续下降，消费市场流失。“数字化经济的新形态———网络文化经济（虚拟文化经济），改变了文化生产和消费方式。网络文化经济告别了一般文化经济中生产与消费的泾渭分明，出现二者的重叠与互构。网络文化经济中，文化消费参与并且重构了传统意义上的文化生产，呈现分众化消费、体验消费、在线消费的新趋势。这种新的文化消费方式带来了网络文化经济范式的更迭。”传统文化行业日益依靠政府生存，形成“内敛型”的封闭发展结构；行业知识积累和更新速度趋于缓慢，难以紧跟数字信息时代的脚步，行业陷入“软收缩”的困境。
尽管数字文化产业更适应大众的生活和文化消费习惯，但传统文化行业的存在也有其合理性和文化价值，如数字文化内容的创新就离不开对优秀的文化内容的挖掘和运用。传统文化行业大多是农耕文明或者早期工业文明时代国民文化结构的表现形式，也是承载中华民族精神家园和优秀传统文化资源的重要载体。新时期，数字文化产业亟须从优秀传统文化中汲取养分，以提升文化产品的内涵，只有这样才能在世界文化市场中凸显中国特色。因此，促进传统文化在数字信息时代的业态更新，是保护和传承中华民族优秀传统文化的要求，更是提升文化产业核心竞争力的关键所在。在应对数字信息技术冲击的过程中，政府应该承担民族精神家园和传统文化资源“守夜人”的职能。作为文化生态保护的总体性要求，这种政府职能不仅应该在《公共文化服务保障法》中存在，也应该在《促进法》中得到重视和落实。
２.政府作为总协调人，对培育文化产业专业人才的定位不高、措施力度不足
根据《中国经济普查年鉴（2013）》，2012年国内从事文化及相关产业的企业78.6万家，从业人员有1548万人。近年来，虽然文化产业的规模和从业人员的数量都有较大的发展和提升，但就目前来看人才队伍数量不足、素质不高和优秀人才稀缺问题已经成为制约文化产业发展的瓶颈。我国学者早在2012年就提出了我国文化人才存在“总量偏少、精英不多、结构失衡、分布不均等问题”。我国高校文化产业人才培养存在“学科与专业、理论与实践、自律与他律的矛盾”，必须“实施交叉培养、有所倚重，两轮驱动、二元并重”这些必要举措。尽管《促进法》专列了“文化产业人才”一章，但号召性的柔性法条与人才培养的刚性要求之间，仍然存在一定的差距。
３.未能为层出不穷的文化产业新业态提供前置性保护机制
尽管《促进法》提出了运用新技术培育新兴文化业态、改造和升级传统文化产业、支持文化装备制造业、制定和完善文化产业技术标准、实施文化产业关键技术应用安全评估制度等系列措施，但《促进法》中对文化科技的创新业态的支持政策措施仍然过于虚泛，缺乏针对我国文化科技产业发展中的管理体制问题的关注，如在人工智能迅猛发展的当今时代，如何在政府职能中体现关于人工智能与文化产业的关系，未有明确的规定。解学芳针对智能化创新遭遇的人文伦理挑战、文化创意困局与AI入侵边界等问题进行分析和探讨，认为必须要明确AI创新的文化科技伦理边界。吴承忠认为，5G带来了划时代的“万物互联”，也为文化产业带来了新的管理创新要求。在5G的加持下，从内容生产、传播到消费，5G必将带来数字文化产业发展新模式。在5G技术影响下，文化产业将在产业技术、文化产品、商业模式、产业管理等方面表现出新的发展趋向。
杨传张等通过对网络游戏等产品审批程序的考察，指出政府部门之间的职能冲突和管理滞后的体制性弊端。以近年来调整发展的知识付费业务为例。知识付费本质上是数字时代技术重构知识场域、重组知识生产者与知识用户关系模式所体现出来的新型文化产业业态。一般认为，政府是公共文化服务（如图书馆、博物馆）的天然赞助人和守护者，政府有责任提供公共知识服务，因而必须赞助图书馆事业。但是，数字信息技术的出现，用户的深度需求和便捷性需求，难以通过公共图书馆行业得到充分满足，同时，一般性的信息服务又能够通过平台型大企业得到满足，知识付费业务相对于政府管理职能，就涉及政府与图书馆行业、传媒行业两个关系的调整。“从本质上看，知识付费是消费升级的必然结果，是信息分享市场的供给侧改革。”“从知识付费的供给侧来看，知识付费满足了内容生产者的分享冲动与变现需求，同时具备了移动支付的技术支持；从需求侧来看，知识付费迎合了用户填补碎片化时间、完成自我提升的意愿，体现出用户消费观念的改变与消费能力的提升。对高质量知识内容的渴求倒逼优质内容的出现，一个多方共赢的知识生态型产业链正在逐步走向成熟完善。”但是，如何管理这个快速发展的文化生态链，如果仍然采用传统的图书期刊的内容管理模式，显然不能满足新技术的要求。
根据“知乎”官方发布的数据，截至2018年6月，“知乎”已提供15000个知识服务产品，生产者达到5000名，“知乎”上的付费用户已经达到了600万人。艾媒咨询发布的《2017年中国知识付费市场研究报告》显示，2017年底中国知识付费用户达1.88亿人次，与2016年相比增长102.2％。而根据艾瑞咨询研究院发布的《中国在线知识付费市场研究报告》，在人才、时长、定价等因素综合作用下，2020年中国知识付费产业规模将达到235亿元，出现成长性持续扩张。但是，作为鼓励法性质的《促进法》对这一新兴业态的鼓励性就显得力度不足、方向不明。
四、原因分析与优化政府职能的建议
尽管政府、社会和学界对文化产业的重大价值和作用已经形成了基本共识，但在文化市场和政府关系的模式上、文化体制改革措施的保障上，还存在措施力度不足和刚性约束力不强的问题。对此，笔者尝试就其原因做出分析，并就《促进法》的进一步优化和完善提出自己的建议。
（一） 原因分析
1.文化层面上的传统文化习惯
中华传统文化具有独特的观念体系，它鼓励整齐划一，崇尚集体主义，鼓励服从，但不鼓励标新立异，不崇尚失败的英雄，因此在社会文化心理的主流层面并不鼓励冒险、奖励创新。但是，文化产业的本质是创意经济，其核心就是创造性驱动的产业，需要一种鼓励创新、宽容失败的社会氛围，这就与传统文化的观念相背。美国学者基思·索耶（Keith Ｓawyer）将“创造性”分为四种类型，即个人意义上的创造性、团队意义上的创造性、领域意义上的创造性、日常生活中的创造性。他认为，创造性不只是一种人格特征，而且是一种可以程序化的过程，甚至是可以由计算机加以模拟的程序化过程，这一过程可以通过管理来实现。创造性也不只是一个学术范畴，而是一个富有社会价值的重要议题，存在于各种团体、组织之中，占有重要的文化地位与历史地位。对中国来说，在全社会引导和培育鼓励创新、包容失败的社会文化土壤，仍然是政府和学界的重要任务。
2.制度层面上的“既得利益陷阱”
所谓“既得利益”就是一种得到规则和制度保护的“只取不予”的特殊权力。美国经济学家奥尔森在探讨第二次世界大战之后西方发达民主国家（美国、德国、日本等）经济迅速增长的原因时发现，一个国家的衰落，与这个国家内部分利集团多少、分利集团涉及范围的广泛程度等密切相关。这些特殊分利集团即既得利益集团的存在，使他们能够借助于制定规则的优势，方便地通过设置“制度红利”而不是要通过风险性的技术创新来攫取社会财富，因此会让国家陷入“经济滞胀和社会僵化”。
文化领域既得利益阶层的形成与文化行业系统的制度安排相关，同时具有深刻的时代背景，也与中国社会改革的整体进程息息相关。我国经济体制改革以及随后的事业体制改革，起源于国家财政困难的压力。1979年改革之初，中央政府因为财政紧张允许文化单位“创收”（如“以文补文”“多业助文”），使新旧两部分利益在文化行业系统实现了“并轨共存”，行业部门利益因此得以生成。原本应是国家职能部门的文化行业部门，由“国家利益代表”的身份向“国家利益、行业利益和团体利益代表”的多重身份转化，行业部门因而依据各自的权力范围设立各种规制（如许可证制度），因此，行业往往对通过技术创新和风险管理获得市场收益和经济效益缺乏足够热情和动力。
文化行业制度安排对技术创新总体上体现出弱包容性特征。我国的文化行业制度来源于战时文化动员体系，具有集中资源、统一指挥、快速行动的管理特征，但对激励技术创新和制度创新的内在动力不足。19世纪以来，基于工业生产技术和文化领域中的模拟技术，全球建立起专业分工体系和科层管理体系（文化行业分工系统）。21世纪数字信息技术的发展越来越强劲，不仅改变了文化生产方式、文化分配方式、文化消费方式和文化管理方式，而且日益深入国家基础设施层面，对国家文化管理结构提出了从理论到模式的创新要求，以适应全球文化产业创新和制度创新的大潮，基于专业分工之上的科层结构业已不适应这种数字技术平台管理的要求。
例如，在当前数字信息技术极大普及的情况下，公共文化服务已经在实践层面将政府与企业之间的边界穿透。借助于手机移动端的集成服务功能，由私人部门如字节跳动公司、腾讯公司等提供的“抖音”“快手”“微信”“小程序”等，已经具有面向社会大众的公共服务功能，互联网服务的平台公司实际上已经成为中国最大的公共文化服务内容提供商和渠道运营商。数字信息技术这一共性技术，已经穿越由类型技术支撑的行业部门的边界，因而要求必须构建国家层面的文化和旅游基础设施，以此连通文化事业、文化产业和旅游业等行业部门，以数据主义理论支撑的大文化旅游基础设施和相应的大部门管理制度成为理论和制度创新的方向。由政府主导建设、以硬件设施为主要形式的实体性公共文化空间和民间力量主导建设、以在线内容为主要形式的数字文化空间的相互配套和相互支撑的国家公共文化系统，将成为未来的国家基础性文化旅游设施建设的方向，这就要求必须超越传统的公共产品理论，必须在数据主义理论的指导下，打造基于数字信息技术的全产业链公共服务系统及政府管理职能系统。
3.没有突破文化创意人才缺乏的瓶颈
文化产业作为创意经济活动，人才队伍不仅是文化产业活动的主体，而且是文化产业发展水平的标尺。文化产业人才不足是导致我国文化产业质量不高、科技支撑能力不足、发展后劲乏力的深层原因。这主要表现在两个方面：一是人才缺口大，文化产业从业人员人数在总就业人口中的比重低，高学历、高素质人才所占比例更低。二是文化产业学科与市场需求脱节，难以满足文化市场对经营管理类复合型人才和数字文创产业高素质人才的迫切需求。高校文化产业学科的理论教学、实践教学和素质拓展训练落后于实践发展进程，尤其是实践基地建设严重滞后于文化产业专业人才培养的要求。
据统计，目前我国约有217所高校开设了文化产业管理本科专业。由于学科归属不明确，这些本科及研究生专业分别归属于公共管理、工商管理、历史、文学、艺术和经济学等一级学科之下。因此，中国高校和科研机构的文化产业研究人员大多具有交叉学科背景，他们的文化产业研究吸收了管理学、社会学、经济学、政治学、历史学、传播学、文学和历史学理论话语和研究范式，文化遗产和自然遗产，电影、电视、新闻、广告、流行音乐，语言、时尚、习俗、信仰等日常生活领域，移动互联网、大数据、人工智能技术等都成了这些学者研究的对象，这些学科的方法论也是其研究过程中所依赖的工具。因此，文化产业学科的研究人员就显得繁杂无序，这是文化产业学科交叉属性的基本特征。
但是，作为新兴学科，文化产业欠缺古典历史学、经济学和管理学的传统范式，没有明确和固定的学科边界，这一方面让文化产业研究在文化研究和管理研究领域中独树一帜，为其在交叉领域开创新局面提供了可能；另一方面，又带来了文化产业专业人才的“社会认同危机”，从这一意义上说，文化产业的学科“身份”必须得到国家法律的认同和保障。
近期有学者统计了全球高校研究机构的760个文化管理课程，发现总体上全球高校倾向于将文化创意产业归入文化管理学科和专业。但是，目前中国学界对文化产业学科专业的归属仍然没有达成共识，学科专业建设总体上要落后于文化产业的实践进程。在学界关于文化产业学科建设没有达成共识的情况下，高校文化产业专业教师缺乏身份归属感，文化产业本科学生缺乏专业热情，文化企业缺乏专业认同度。这种学科专业建设的滞后，导致人才队伍的身份认同问题。社会上所谓“文化产业有前途，文化产业最缺人”的说法，正说明了文化产业发展的困境。
相比较而言，发展不足20年的文化产业学科，缺乏经济管理学科和社会学科中那种产、学、研互动的科学规范和学术机制。文化产业的知识谱系庞杂，文化产业的学科建设要跟上文化产业发展对于专业人才的火热需求，对高校来说仍然存在相当大的困难。其原因就在于高校文化产业专业发展时间短、学术积累弱，大部分专业教师都是转行而来。从当前一些学校开设的专业课程来看，文史类、通识类课程所占比例为数不小，经济类、信息技术类的课程不多，大多受制于现有教师队伍的知识结构。在这种现有条件下，通过提升整个文化产业学科来满足人才的紧迫需求，事实上存在现实的困难。例如，西方自20世纪70年代就正式开始了文化经济学的研究，但到目前具有比较大影响的学者也只有理查德·凯夫斯（Richard Caves）、戴维·思罗斯比（David Thorsby）、鲁思·陶斯（Ruth Towse）、理查德·佛罗里达（Richard Florida）等寥寥数位，可见跨学科、交叉学科研究之难。指望近10年才渐有气候的中国文化产业教师队伍出现飞速成长，同样也是过高要求。但是，这并不妨碍立法推动文化产业学科建设进程的国家行为。
（二） 优化《促进法》的建议
1.建立超越行政渠道的社会共识表达渠道
诚如哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿所言，当今时代“越来越多的学者、新闻工作者、政治家和实际从事发展工作的人，正在把注意力集中到文化的价值观和态度在促进或阻碍进步方面所起的作用”。“这里的关键问题在于，一国的政治领导者能否促进文化变革，以取代灾难。”文化产业作为一个新兴的事物，其立法的首要工作和基本前提，是要凝聚社会共识。作为《促进法》讨论与起草过程的亲历者，贾旭东认为，《促进法》的立法难点主要不是来自利益的重新界定与分配，而在于思想认识的不统一。在形成统一观念和共识的前提下，才是立法技术层面的问题。值得注意的是，没有表达渠道的社会共识并不是真正意义上的社会共识。我国文化产业对应的政府管理职能分散在党委政府多个行业部门的现实困境，消减了社会主义国家集中资源办大事的固有优势。因此，针对这种多部门共管的法律问题，并不在法律条文本身，而在于国家文化产业管理职能的统一，这就迫切需要从顶层设计一套超越部门局限（如由全国人大直接负责组织起草）的管理机制，以建立超越行政渠道的社会共识表达渠道。
２.从技术层面增强法律执行的刚性约束
尽管《促进法》作为激励法的性质受到诸多限制，但笔者认为，从技术层面提升法条的刚性约束力，仍然存在较大的空间。
第一，可以在法条中明确推进文化领域技术创新的责任主体，落实主体责任。例如，《促进法》第五十一条第二款规定：“国务院科技主管部门支持文化产业支撑技术的研究与开发，鼓励文化企业应用高新技术。”笔者认为，当前我国乃至全球已经进入了数字信息技术引领文化行业结构性变革的新时代。以移动互联网技术、移动通信技术、大数据、云计算技术和人工智能技术为标志的信息革命席卷全球，并深入全球文化生产和文化消费领域。因此，文化产业支撑技术的研究和开发不能只是停留在柔性、缺乏约束力的法律倡导上，而应当落实到刚性的法律执行主体上，即《促进法》应当将促进文化产业技术的研发和应用落实到具体的责任部门及其责任行为上。因此，在《促进法》中要明确国务院科技主管部门在技术研发上的主体责任，国务院文化和旅游、广播电视、新闻出版等主管部门的实施责任。建议将上述条款改为：“国务院科技主管部门负责文化产业支撑技术的研究与开发，并协同国务院文化和旅游、广播电视、新闻出版等主管部门引导和推动文化行业和文化企业应用高新技术。”
第二，文化产业人才的培养是基础工程，可通过高校、科研机构和社会力量形成文化产业发展创新人才的联合培养机制，补齐政府在文化产业人才培养过程中的职能“缺位”。《促进法》将“人才保障”列为单独的一个章节，表明了对文化人才价值的重视，而尊重文化产业学科专业和人才评价的特殊性，是该法的重要创新。但是，仍需明确具有刚性约束力的法条。例如，《促进法》四十七条规定：“国务院教育主管部门和人力资源社会保障主管部门应当积极推动文化产业及相关学科专业建设，支持有条件的高等学校、中等职业学校、技工学校开设与文化产业相关的专业和课程，采取多种方式培养适应文化产业发展需要的人才。”
我们认为，突破我国文化产业的人才瓶颈，须加快推进文化产业人才培养体系（特别是文化产业学科）建设，仅凭借以上柔性的倡导性法条恐难有成效（笔者10年前就通过全国人大代表提交了相关提案，至今没有任何进展，此即为一例）。例如，可以从立法层面明确对设置文化产业专业硕士的刚性要求，是破解当前文化产业人才供给瓶颈的政策突破口。因此，需要增加“教育行政部门协同国务院文化和旅游、广播电视、新闻出版等主管部门支持高校研究机构开展文化产业专业硕士教育，支持高校、科研机构与社会力量联合培养文化产业发展所需要的多层次人才”的内容。
2017年10月，美国希拉姆学院提出了“新文科”教育理念，即把新技术融入哲学、文学、语言等学科课程中，对传统文科进行学科重组，促进文理工交叉，为学生提供综合性的跨学科学习平台。因此，要改革当前单一的以高校作为文化产业人才培养主体的传统模式，引导和激励政府相关部门、文化企业、行业中介组织等共同参与到文化产业人才培养体系之中，从顶层设计“文化产业专业硕士”学位，以建立高校与政府部门、文化企业、行业中介相连接的“政策接口”，来适应新时代“新文科”建设的需要。
在文化产业学科归属还没有达成共识的情况下，设置文化产业专业硕士是一种次优选择，但也是当前现实可行的选择。
五、简要结论
《促进法》的起草得到了国家的高度重视。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要制定文化产业促进法，文化产业立法被提到了依法治国的高度。随后，文化部于2015年初开始进行相关前期准备工作，十二届全国人大常委会也将文化产业立法列入了立法规划，文化部于2015年9月6日牵头召开文化产业促进法起草工作会，表明该法案的起草工作正式启动。2019年12月《促进法》（草案送审稿）向社会公布。贾旭东总结了《促进法》在经济发展和制度创新上的重大意义：“就是将近20年来国家促进文化产业发展的基本经验和有效模式上升为法律，用法律的形式予以确定。”《促进法》努力解决的是发展文化产业过程中“谁来促进”的问题。“试图在充分发挥市场机制作用的基础上，构建我国文化产业发展的政府引导、多元参与的合力促进体制。这一体制的基础，是政府与市场的关系，是市场机制基础上每一个促进主体切实履行自己的职责；这一体制的关键，是不同促进主体间应加强沟通和协调。”但是，要真正解决这一“九龙治水”问题，仍然需要政治层面的体制改革与之配套，而这既是《促进法》力图突破的关键问题，也是《促进法》的局限所在。
对于中国这种文化认同型的国家来说，《促进法》的制定出台，还有着塑造中华民族的文化现代性和促进公民文化身份认同的独特价值。由于中国特殊的国情，使中国的文化产业必须在反思现代性中推进中华民族的文化现代性进程。“中国文化产业的立法应着眼于文化产业的建立，用文化产业的推进，实现文化的现代性。”促进文化产业的发展，不仅有利于建立中国经济的增长点，而且可以借助文化产品的传播和消费，落实宪法赋予公民的各项文化权利。通过扩大文化产品的供给和增加文化产品的类型，既让人民大众提升对自身文化的认知，也通过文化产品的全球传播向世界传递中国的价值观，提升中国人文化身份的认同和国家形象。从这一意义上说，尽管《促进法》的文本已经包含了诸多成功的经验，但就国家战略目标而言，仍然存在很大的修订和优化空间。